民主党・無所属クラブの中村哲治でございます。
昨年六月十二日、そしてことしの六月六日、六月二十七日に引き続きまして、四回目の信書の定義についての議論をさせていただきます。
先ほど川崎二郎委員からも言及していただきましたし、松沢成文議員からも、また突っ込んだ議論をすると言っていただきましたので、「信書の定義に関する政府の考え方」という文書について質問をさせていただきます。
昨日の総務委員会理事会で、この「信書の定義に関する政府の考え方」という文書が出されました。そこについては、先ほど川崎委員も申されましたが、時間の都合がありますので簡単に評価を申しますと、五項目あります。一は定義を書いてあり、二の部分というのはガイドラインを定めますよということが書いてありますね。そして、第五項目のところは、「いずれにせよ、あくまで法律に規定された定義規定に基づき、それに正確に沿う形でガイドラインを作成することとしている。」と結んだだけであって、実質的な内容は第三項目と第四項目であります。
第三項目というのは特定性の要件、また、第四項目というのは文書性の要件について書かれている。まず、そういうふうに整理させていただきますけれども、それでよろしいですね。
○佐田副大臣
いろいろな主観的な問題はあろうかと思いますけれども、基本的にこれをたたき台みたいな形で、まだこれが決まったわけじゃなくて、ぜひ御理解いただきたいのは、これから、これを基礎としていろいろな御意見を聞いて決めていくということでありますので、そういう内容であろうと思っております。
〔委員長退席、稲葉委員長代理着席〕
○中村（哲）委員
そういう内容ということですので、細かく議論に入らせていただきたい
と思います。
まず、特定性の要件に触れている第三項目についてです。議事録にきちんと残すために朗読させていただきます。
３ なお、信書性についてこれまで議論のあったもののうち、商品などの広告を内容として同一内容の文書を多数の受取人に差し出す形態をとるいわゆるダイレクトメールについては、多数の者に差し出されることをもって信書に当たらないものとは考えられないが、例えばその内容が公然或いは公開たりうる事実のみであり、もっぱら街頭における配布や新聞折込を前提として作成されるチラシのような場合には、それが差し出される場合にも「特定の受取人に対し、差出人の意思を表示し、又は事実を通知する」という実態を伴わず、信書に該当しないものである。
これが内容です。
さて、ここで議論をさせていただかなくてはならないのが、この中にあります、内容が公然あるいは公開たり得る事実のみであり、何々のような場合にはという部分でございます。この内容については、前回、私が副大臣と議論させていただきましたように、信書の秘密、また、副大臣がおっしゃった秘匿性の要件が深く関係していると思います。
この「公然或いは公開たりうる事実」の解釈として、また、その背後にある理念として、いかに通信の秘密、また秘匿性というものが関係しているのか、それについて副大臣にお聞きいたします。
○佐田副大臣
秘匿性ということでありますけれども、これは憲法上の要請で、先生ももうよく御存じのとおり、通信の秘密の保護の必要性、こういうことが非常に重要になってくるわけであります。
ただ、一番重要なことというのは、今度、今も委員が言われました、これは判例になっております「特定の受取人に対し、差出人の意思を表示し、又は事実を通知する」、これが法文にも入っております。これが一番の原点になっておるわけでありますから、これから類推しても、特定の方に対する通信でもありますから、これは当然秘匿性も出てくる、こういうふうに判断しております。
○中村（哲）委員
私が議論させていただきたいのは、まさに副大臣がおっしゃったことはそのとおりだと思うんですよ。私が申し上げたかったのは、その特定性の要件の判断のときに、通信の秘密や秘匿性の要件というものがどういうふうに影響するのか、そこについてもう一度確認させていただきたかったわけですね。
つまり、一般人を基準として外形的に通信の秘密を守らないといけないものなのかどうか、それが特定性の要件について大きな判断基準になるんじゃないか。そこをまず確認させていただきたいわけでございますが、いかがでしょうか。
○佐田副大臣
非常に難しい言われ方なんですけれども、基本的に通信は、公開していいものも悪いものもあるわけですね。
ただ、この間も申し上げましたように、常識的に考えたときに、それを差し出した人、それを受け取った方が、どれほどの秘匿性を持っているかどうかということを御本人たちがどのぐらい意識しておるか、これがわからないものでありますから、それはやはり基本的にはすべて外形で判断をさせていただきましてその秘匿性を勘案している、こういうふうに判断しております。
○中村（哲）委員
おっしゃるとおりだと思いますね。特定性の要件に関しては、通信の秘密というものを外形的に判断していくことが大切である。
つまり、例えば私が佐田副大臣に何か信書を送ったとする。しかし、これはみんなに見られてもいいよという意味で、自分は通信の秘密を放棄しますよと。では、それが信書性がなくなるのか、ここでいえば特定性がなくなるのかといったら、やはりそうではない。そういうふうな主観的な事情よりも、この通信の形態が、客観的、外形的に見て通信の秘密を保護しないといけないと客観的に、先ほど常識的にとおっしゃいましたけれども、客観的、外形的、法的に言えば常識的に評価されるものでなければいけない、そこが明確な基準としてあらわれてくる。
ガイドラインを策定する基準として常識が必要だということは、客観的、外形的だという意味は、立憲主義の要請から考えるとそこにあるのではないかなと思っておりますので、まず、またガイドラインをつくるときにも、そういうふうな観点で策定をしていただきたいと思います。
しかし、そういう抽象的な議論だけでは話は進みませんので、限界事例について少し考えていきたいと思います。
と申しますのは、これは信書に当たるかどうかということは、罪刑法定主義の要請から明確性の原則が必要になってくることですね。もし信書であるものが明確でなければ、なかなか、メール便などで、ある人は信書で考えるようなものを送った人が非常に営業がしづらくなるということもありますから、信書というものがどこぐらいの限界性があるのか、具体例を交えて議論させていただくことが必要だと思います。
まず、前回もありましたが、契約書の議論をさせていただきます。
前回も申し上げましたが、契約の申し込みの意思表示の部分に関しては信書性が認められるというのは、論をまたないことだと思います、争いがないことだと思います。例えば、私の名前が書いてある、住所が書いてある、このサービスを申し込みますというようなことが書いてある場合、特定人に対する、つまり、営業の主体に対する私の意思表示になるわけですから、それが信書に当たるということ、特定性の要件を満たすということは、争いがないと思います。つまり、契約の申し込みの意思表示に関しては、これは信書の要件を満たすというのは、争いがない、ここは確認させていただきたいと思います。
問題となるのは、契約の勧誘の部分でございます。ここが恐らく、ダイレクトメールをいかに考えるかというところで分かれてくるところだと思います。
ここで、この「政府の考え方」の部分には、「例えばその内容が公然或いは公開たりうる事実のみであり、もっぱら街頭における配布や新聞折込を前提として作成されるチラシのような場合には、」とありますので、ここはどこまでが特定性の要件があるのか、その公開の部分とそうでない部分とを考えておく必要があると思うんですね。
私が考えるには、例えば生命保険とか損害保険などでダイレクトメールが送られてきます。そのときに、自分の名前や住所などが契約の勧誘、申し込みの勧誘のところで直接書き込まれている場合、これはやはり信書だろう、特定性の要件を満たすだろうと思われます。しかし、こういったものが入っていない場合、個人の属性がその申し込みの勧誘の中からは読み取れないような場合、これはやはり信書性を帯びない、特定性を帯びない、ここで書かれているような「公然或いは公開たりうる事実のみ」というふうに言えるのではないかと考えますが、その点についていかがでしょうか。
〔稲葉委員長代理退席、委員長着席〕
○佐田副大臣
先生の言われることはよくわかるんです。私も非常に難しいところだと思います。
客観的に、外形という話がありました。それが基本になろうかと思いますけれども、例えば、送られてくるものが物すごく広く、全く、先生言われたように契約じゃなくて、書き込むものも何もなくて、配っても、どこにあってもいいというものならば、それは薄れてくると思うんですけれども、そこのところに名前を書く欄と住所だとか契約の内容で書いてあった場合は、差し出す方は契約をしてほしいわけですね、その個人の方に。だから、そのときには、これもある程度の信書性があり、秘密性が出てくるんじゃないかな。
そういう方々が、例えば御婦人の方が何か、まさか男性の方にやるわけじゃないけれども、女性の方だったら、女性の服を買ってくれませんかねということになれば、その方に対して、やはりある程度送る方は契約してほしいという意思が働いておるわけでありますから、ある程度その辺のそういうニュアンスが出てくるんじゃないか、こういうふうに思っております。
○中村（哲）委員
ただ、佐田副大臣のそのような御答弁では、違う例を考えると、なかなか同じように考えられないんです。例えば、通販のカタログなんかで送られる場合、これは信書でないと考えられますよね。そういうことを考えると、必ずしも、申し込みの勧誘の意思表示が含まれていても、それが特定性の要件に該当するかどうかということは言えないと思うんですね。
今、社会通念上、勧誘をしているんだけれども、それは特定性がないと思われているようなカタログとか、そういったものと並びで考えると、やはり、特定性の要件を満たすというときには、その個人の属性がその書面から判断できる、そういった要件が必要なんじゃないか、そういうふうに思うわけなんですが、いかがでしょうか。
○佐田副大臣
広くカタログだけ送って、見てください、カタログにはいろいろなものがあると思うんですけれども、ただ見てください、こういうものについては信書性が非常に薄くなる、先生言われるとおりだと思いますね。
ただ、その中に、最初に言われた契約なんかがありますね。それが前面に出て、契約というものの意思があるとしたら、これはまた非常に微妙なところでありますけれども、ある程度の秘密性が出てくるんじゃないかと思うんです。
○中村（哲）委員
佐田副大臣、取引の現実問題として、カタログには、後ろに申し込みのはがきなり申し込みをするためのファクスのひな形みたいなものが入っているんですね。佐田副大臣の御答弁をそのまま現行の取引に当てはめると、今こういうカタログをメール便で送っているのは違法になるわけですよ。それはそうではないでしょう。
だから、私は先ほどからこだわっておりますが、特定性の要件を満たすためには、送り先に対する特定性がその文書、書面から読み取られる、そういう可視性が必要なのではないかということを申しているわけでございます。いかがでしょうか。
○佐田副大臣
それは先生の言われるとおりでありますけれども、カタログにしろ、いろいろなものにつきまして、いろいろなものがあると思うんですね。確かに先生の言われるように、特定性に対していろいろな内容が書かれているもの、これについては、私は、確かに秘密性がありますから、信書性が出てくるんじゃないか、こういうふうに思っております。
○中村（哲）委員
副大臣と私が言っていることは、実はそうは違っていないんじゃないかなと思っております。違っているなら違っているとおっしゃっていただきたいんですけれども、違っていないと思う……（佐田副大臣「同じです」と呼ぶ）同じですね。
だから、やはり申し込みの勧誘のレベルでは、個人を特定するようなものが中に書かれていて、そこから見て特定性があると判断できるような場合は信書である。しかし、その申し込みの勧誘の書類に対して、それはほかの人に渡しても、ほかの人が申込用紙を書いて送ったような場合で成立するような場合もありますよね。こういった場合にはやはり信書性がない、特定性がない、そういうふうに言えると思うんですよ。いかがでしょうか。
○佐田副大臣
それもまた難しい話ですけれども、要するに、送られたものをまた違う方に何か添え状みたいなものをつけて送るわけでしょう。（中村（哲）委員「いや、違います」と呼ぶ）ちょっと済みません、もう一度。
○中村（哲）委員
例えば、私にある業者からＤＭが送られてくる、しかし、その中に入っている契約書が、契約の勧誘の申込書が、私は要らないから、例えば第三者にお渡しさせていただいて、例えば田並さんにお渡しさせていただいて、田並さんが、御自分の名前と住所と、また申し込みに対するいろいろな要件についての申し込み事項にチェックを入れられて、記入されて送られたような場合、これは田並さんと業者との契約が成立しますよね。だから、そういうものの場合にはやはり特定性がないと言わざるを得ないんじゃないかというのが私の考えなんです。それは外形的に見て、客観的に見て、そういうものだと判断できるからです。そういったものを例として意見させていただいているんですけれども、いかがでしょうか。
○佐田副大臣
先生が言われるとおり、送られてきたもの、それを田並先生にお渡しするということについては信書性はないということになりますね。ただ、田並先生が送られる場合は、またこれは信書として成るわけですね、送っていけば。
○中村（哲）委員
確認させていただくんですが、田並さんから業者に申込書を送るときは、一番先に申しましたように、これが信書であることは争いがないわけですよ。だけれども、業者から私に来たときに、ここが信書性があるかどうかということに関しては、私がこっちに渡して、こっち側から送ったら成立するような場合は、こっちというのは、第三者に渡して第三者から申込書を送られたような場合、送られてそれが契約として成立するような場合、それに関しては特定性はないと。特定性というのは、業者から私に対する通信に関しては特定性がないと考えざるを得ないと思うんですけれども、いかがでしょうかということなんです。
○佐田副大臣
そのとおりです。
○中村（哲）委員
非常にクリアな御答弁をいただいたと考えております。
もう一つは、前回議論させていただいた、大学入学者に対するパンフレット。合格通知はもう既に行っていて、その対象となっている人、入学対象者に対して、学校はこういうふうな形で授業をしていきますよなどを書かれたパンフレット。こういった、一定のカテゴリーの人に送られるけれども、例えば冊子になっていたり、冊子でなくてもペーパーになっているだろうけれども、これは、私、特定性があるとは言えないんじゃないかと。こういうのは、社会的実態として恐らくメール便で送られていると思うんですよね。こういうふうなものに対してはどういうふうに考えるのか、副大臣のお考えをお聞かせください。
○佐田副大臣
その辺もまた、どの辺のレベルかという問題があると思うんですね。
この間も議論させていただきましたけれども、広くどこでもいいというんじゃなくて、やはり例えば大学であるとか会社であるとか、もちろんそれはもう通知は行った後ですね、簡単なその会社内容だとか学校内容とか、そういうことでしょう。ですから、それにつきましては、一つの事実として、非常に議論のあるところでありますけれども、特定な方に対してやはりそれは事実を通達しておるわけでありますし、全体に幅広く、全部にというわけじゃありませんから、そういう意味におきましては信書性はあると思います。
○中村（哲）委員
ただ、副大臣、これが信書であるのか、特定性があるのかということの判断において、先ほど副大臣とのやりとりで申しましたけれども、通信の秘密が外形的、客観的に認められるかどうか、そこがやはり基準になるんじゃないかなと思うんですよ。そうすると、シラバスのたぐいとかそういう学校のパンフレットのたぐいでは、どういう授業をどの先生がこういうふうなことでやりますよというのは半ば公開された状態で、恐らくほとんどインターネットとかでも公開されているような情報なんじゃないかなと思うんですね。
しかし、副大臣の想定されているような内容というのは、例えばこれが学外の人に知られちゃいけないような機密情報であったら、やはりこれはどれだけ大部のものであっても特定性の要件は満たすと思うんですよ。だから、客観的、外形的に見たときの通信の秘密の保障の度合い、そこがやはり基準になるんじゃないかなと思うんですね。
だから、先ほど佐田副大臣がおっしゃったのは、やはり機密文書にかかわる部分、そういったものであればなのであって、一般的な合格予定者に対するガイドブックなんというものはやはり特定性の要件を満たさないんじゃないかなと思うんですが、いかがでしょうか。
○佐田副大臣
その辺が非常に難しいところだと思うんですね。ですから、私は、先生も、外形的、客観的に見て、通信というような中には、秘密であるかないかというものは、その差出人と受け取った人のやはり考え方だと思うんですね。そういう中において、では、それは随時随時判断できないから外形的にその判断をしていこうということでありますから、そういうことを考えたときに、どこどこの会社、どこどこの大学だとか学校、高校、そういうところから個人にあてたものは、やはり外形から見て信書性は出てくるんじゃないかと思っているんです。
○中村（哲）委員
これは恐らく、副大臣がおっしゃりたいのは、結社の自由との関係が非常に強いんじゃないかという話だと思うんですね。
個人と個人が通信をさせていただくというのが近代国家の原則なんですが、個人というのはそれだけでは社会的に大きなインパクトを持てない。だから、自分の自己実現、自己統治のためには結社をつくらないといけない。だから、結社のメンバー相互間の通信というようなものは必ず守らないといけない。そういう感覚でおっしゃっているんだと思うんですよね。外形的なものというのは、確かに、結社を考える、結社の自由ということで考えると、お答えのような答弁になると思いますし、それが正しいと思います。
しかし、結社の自由なんだけれども、その結社の自由が認められている趣旨からして、立憲主義の要請から、そこまで通信の秘密を守ることが必要ないなと思われるものに関しては、やはり、結社間、結社と個人との通信であったとしても、そこは必ずしも信書性があるとは言えないんじゃないかなと思うんですね。
先ほども申しましたけれども、ガイドブック、パンフレットがすべて信書に当たるのであれば、今メール便でそういうふうなことを送っているのは違法だということになりますよね。違法だという評価でいいのかどうか。私は、違法なものもあるし、違法でないものもあると思うんですよ。そこは、客観的、外形的に通信の秘密を守るべきかどうか、それが基準になると思うんですよね。改めて聞かせていただきたいと思います。
○佐田副大臣
先生の言われるとおり、非常にそこは難しいところなんですけれども、結社対結社ということよりも、むしろ私が申し上げたいのは、最初の一番の原点の、特定の人に対して、特定な者に対して意思もしくは事実を送達する、そういうことを考えたときに、やはり、常識的にと言うとまた怒られますけれども、基本的に、例えば入学通知だとか、こういうことはもう言うまでもなく当然信書になるわけですけれども、例えば内容的に、こういう本を読んでおいてくださいとか、その本を入れられて持ってきたとか、そういうものについては、これはもう全然秘匿性もないですし、メール便で送られてもこれは問題ない、こういうふうに思っております。
○中村（哲）委員
改めて確認させていただきたいと思うんですけれども、合格内定者に送られるようなパンフレット、シラバスのようなものであっても、やはりこれは外観的、客観的に見て、通信の秘密を守らないといけないかどうか、それを判断する、それで信書を判断すると考えていいということですよね。うなずいていただいていますので、それで次の質問に移らせていただきたいと思います。
「信書の定義に関する政府の考え方」第四項をまた読ませていただきます。
４ また、「文書」とは、文字、記号等人の知覚によって認識することができる情報が記載された紙その他の有体物であり、物の素材は問わないものであるが、物に記載された通信文が物の送付と密接に関連し、その物に従として添えられている場合にあっては、その記載された通信文を、郵便法第五条第三項ただし書において信書の送達の独占の例外とされている「貨物に添付する無封の添状又は送状」として扱うことができるものである。
具体的には、一般にクレジットカード、地域振興券などの金銭の支払手段としての機能を有する物に記載された通信文がこれに該当するものと考えている。
とされております。
私は、これを読んで、率直に、かなり踏み込んだ書き方をしたんだな、そういった意味で、評価をさせていただいております。過去の二回の佐田副大臣との議論がこういう形で結実したのかなということを理解しておるわけです。
そこで、今回、改めて確認させていただきたいのは、郵便法五条三項ただし書きにあります「貨物に添附する無封の添状又は送状」の部分であります。そこの「添附」、その文言の解釈であります。
この「政府の考え方」によりますと、クレジットカードや地域振興券というものが五条三項ただし書きに当たるものに当たる、そういうふうな主張なわけですね。つまり、クレジットカードに書かれている特定の相手に対する意思表示、事実の通知というものの部分は信書である、しかし、金銭の支払い手段としての機能を有する物の部分はまた別にあると。つまり、信書部分と物として機能する部分とは、物理的には一体だけれども、法的には別物と観念して、物と信書が添えられている、そういうふうに解釈すると考えていいのかどうか。つまり、この添付というものが物理的に別々のものでなくてもいいのか、一体であってもいいのか、そこの確認をさせていただきたいんですね。
これは、前々回、六月六日に、私が佐田副大臣に詰めて、きちんとお答えしていただけなかった部分なんですが、この点について、いかがでしょうか。
○佐田副大臣
今度のガイドラインの基礎になるものは、まだこれからいろいろ、パブリックコメントをいただいたり、事業者の方々の御意見を聞いていくということ、その前提でお答えをさせていただきますけれども、基本的に、今先生が言われたように、クレジットカードという、要するに支払い手段ですね、支払い手段があるわけでありますから、その機能は非常に重要なことであります。したがって、それに、例えば使用の仕方とか名前を書いてある、これはあくまでも、今の文書においては、要するに添え状というか送り状というか、そういうふうな判断をさせていただいてもいいのではないか、こういうふうに今考えておるわけであります。
また、先生が言われました、では、例えば物と違うものが、離れていた場合、離れてつけてあった場合。ただ、離れてつけておっても、そこに添え状としてついておるならば、これは別に、信書ではあるけれども、それは例外規定に入る、こういうことであります。
○中村（哲）委員
信書であるけれども例外規定に入る、そこが僕はみそだと思うんですね。
そこをそういうふうな考え方をするというのは、ある意味、正当だと思っております。私の見解、従来から言わせていただいた見解、文書性の要件とは異なりますけれども、そういった総務省の御見解というのは、論理的には筋は一応通るものだと考えています。より論理的かというのは、私の定義の方が論理的だとは思うんですけれども、そこまでやっても神学論争に入りますから、そこの議論はさせていただかなくていいと思っております。
しかし、総務省の今回出してきていただいた定義、そして、今副大臣がおっしゃった、クレジットカードの定義というのは、支払いの手段としての機能がある、そこに注目しているんだという御答弁で、もう一点詰めておかないといけない部分があります。
それは「「文書」とは、」の定義のところで、「紙その他の有体物であり、物の素材は問わないものである」と書いてあるわけですよね。つまり、何に書いた場合には例外であって、何に書いてある場合では例外でないのか、そこの基準というのを示さないといけないと思うんですね。私がこのペーパーから推測させていただきますと、恐らく、その書かれている物の本来の機能がどこにあるのか、そこでやはり判断を変えているのじゃないかなと思っております。
例えば石に書かれているような場合、これは総務省の中でも普通に議論されているところですが、石盤に書かれるような場合というのはあるわけですよね。また、木札、きょうもここにありますけれども、木札に書かれるような場合もあるわけです、もともと通信というのは紙がない時代には木簡でされているわけですから。こういうものは信書であると。だから、「紙その他の有体物であり、物の素材は問わない」。これは端的には石であったり木簡であったりする場合を想定されているんだと思います。
しかし、その石自体が非常に高価であったり、それ自体で経済的な価値を持っている場合や、木簡であっても、その木簡自体がすごく希少性が高いものであって、例えばそれ自体ですごく経済的価値を持っているような場合には、やはり別の評価をするんじゃないかなと思うんですね。
だから、本来の機能はどこにあるのか、そこがポイントになると思うんです。クレジットカードにしても地域振興券なども、本来の機能が支払い手段としての機能であるから、五条ただし書きの対象となる物となる。物理的には一体であるけれども、そこは法的には別物だと観念することになるんだと思いますね。法的になぜ別物だと観念できるのかというのは、社会通念で、やはりこの物の本来の機能というのはこっちにあるんだな、信書の部分じゃないよね、そういうふうに判断されるからだと思うんですよ。だから、本来の機能性というものが文書性の判断においてはポイントになってくるんじゃないかと考えるんですが、いかがでしょうか。
○佐田副大臣
先生の前の御質問を今思い出しておったんですけれども、冷蔵庫の機能であるとか。ただ、先生が今言われた、例えば石ならば全然価値はないですよね。それで、またそれが物すごく貴重なものだったら、これはまた別なのでありますけれども、あくまでもやはりこれは物にはこだわらない、素材にはこだわらないということでありますけれども、それは私は先生の言われるところは正しいと思います。
というのはどういうことかというと、要するに書かれたものが、今回このように、例えばクレジットカードならクレジットカードの支払いの機能というものが非常に重要なわけですね。したがって、そこに添えられておるいろいろな文章は、これは添え状というふうな形になるわけです、要するに価値が下がるわけですから。
だから、私は、それは先生の言われたとおり、違うものでも、例えば商活動に非常に重要なものであるとか、常識的に考えた場合に、そういうものに文章がついていた場合は、いわゆる信書ではあるけれども、添え状、送り状、こういうふうに判断していくものだと思っております。
○中村（哲）委員
私が考えている定義とだんだん近くなってきているんですよね。本来の機能というものが大切だ、それは社会的な常識の範囲で判断する、外形的に判断する、客観的に判断する。だから、一般人の目から見て、その本来の機能というものがどこにあるのか、そこでこの五条三項ただし書きの物に当たるのかどうかということを基準として判断する、私の言いたいのはそこなんですよね。
私と副大臣との見解で違う例というのは、例えば冷蔵庫にラブレターを書いたような場合なんですよ。この場合は、佐田副大臣の見解では、これはやはり書いた部分はラブレターであって、そして物の本来の機能と直接関係ないから、やはりこれは信書なんですよねと。でも、私は、これは信書と言えませんよと。
私の見解では、これは本来の機能というものとその書かれた文字との関係性を考えたときに、その物理的一体性を見たときに、本来の機能というのが冷蔵庫にあるんだったら、やはりこれは信書でないし、こういうものを送るということを国家が保障する必要はないんじゃないか。立憲主義の要請からしてみて、人の意思を伝えるということにおいては、そんな冷蔵庫に書かれたラブレターみたいなものを送るというのはおかしいということなんですよね。ただ、そこの定義の妥当性を話していると神学論争に入りますから、私はそこまで詰める必要はないと思うんですよ。
一言コメントをお願いいたします。
○佐田副大臣
本当に先生の言われることはよくわかります。
ただ、先生、例えば冷蔵庫の機能と、書いてあるラブレターの秘匿性がありますよね。これはどっちが重要かというふうになると、これは常識的に考えたらまずこういうことはあり得ないと思うんですけれども、その辺が非常に客観的に判断に苦しむところだから、やはり外形で判断していくとか、そういうふうに考えざるを得ないんじゃないかと思うんですね。
○中村（哲）委員
ここは非常に難しい話になってくるんだと思うんですよ。
ただ、大事なことは、物の本来の機能がどこにあるのか、それを客観的、外観的に判断する、そこで五条三項ただし書きに当たるのかどうかというのを判断していく、そこだと思うんですね。
私にしてみれば、冷蔵庫にラブレターを書いたものが、それが保障すべきであるとも思えませんし、それは皆さん一緒だと思うんですね。ただ、総務省の考え方では、これは信書に当たるんですよ。これはやはり非合理じゃないかな。うなずいていただいていますが、どうですか。
○佐田副大臣
今回、これからパブリックコメントをもらったり、事業者の方々のいろいろな意見を聞くわけであります。先生の言われていることもよくわかるんですけれども、やはり原則としてきちっと、例えば冷蔵庫に相手方に対する手紙が、いろいろな、その物に密着していない、例えばラブレターだったら、それは話が冷蔵庫には密着していないわけですね。それはやはり原則として信書と判断せざるを得ないんじゃないか、こう思っております。
○中村（哲）委員
信書というのは非常に深遠な世界がありますよ。立憲主義の要請ですから、ここはきちんと、しっかりと議論していかないといけない。
最後に、この項の最後に、サイン入り本というのは、そう考えてくると、物理的には一体だけれども、やはりサインの部分なり手紙の部分というのは添え状、送り状に当たる、だから、五条三項ただし書きの物であると考えてよろしいですね。
○佐田副大臣
先生の言われているとおり、そのように解釈しております。
○中村（哲）委員
この「信書の定義に関する政府の考え方」の議論というのは、きょうさせていただいた議論で、かなりの部分が明らかになったと思います。また、非常に突っ込んで書いていただいたなと私は評価させていただきます。
次に、ユニバーサルサービスの内容について、昨日出されました「信書便差出箱に関する省令案及び信書便差出箱その他の引き受け方法に関する省令案について」という文書についての質問をさせていただきます。
まず、信書便に関する省令案なんですが、信書便差出箱の設置の場所なんですね。道路使用許可の話が出てくると思います。先ほど松沢委員の質問では、コンビニに置いても構わないという話がありました。それと同時に、今のポストのように、公道に置くということを事業者が希望する場合もあると思うんですよ。
そういったときに、道路使用の許可の根拠条文は何で、そしてどういう決め方になるのか、また料金は幾らぐらいになりそうなのか。今まで使っている電柱とかの例も踏まえながら、どのように考えていくべきなのか、お答えください。
○佐田副大臣
これは、料金についてはちょっと細かく承知していないんですけれども、民間の信書便事業者に対しましては、道路法第三十九条の規定によりまして、道路占用料を徴収されることになりますけれども、その具体的な額は、今後、要するにこれは全部規定してあるんですけれども、これから所管の国土交通省で決定していきたい、こういうふうに思っております。
郵政公社に対する料金につきましては、国土交通省で決定すると今言いましたけれども、現行の郵便事業を継承し、引き続きユニバーサルサービスを提供する事業体でありまして、旧三公社も公共性がありまして、これは免除されておった、こういうことがあるわけであります。ただ、先生、これは原則は有料であります。
○中村（哲）委員
料金の基準については、これは、今後、なるべく明確に、明らかにしていく必要があると思うんですね。そうでないと、なかなか民間の事業者が入りづらいということになってくると思うので、総務省だけではできないことですから、今、明確な御答弁は難しいと思うので、そこについては、まず要請だけさせていただきます。
さて、この間、前回の質問で、どれぐらいの基準で置いていくんですか、十万本という話がありましたけれどもという話をさせていただいたときに、副大臣が五つの分類をするとおっしゃいました。それがこのところに出てきている基準ですね。過疎地には千人当たり一・九本、二万五千人未満には千人当たり一・二本、以下、十万人未満の場合は〇・八本、十万人以上の場合は〇・六本、政令指定都市には〇・五本だということを定めております。
この間の議論でも聞かせていただいたんですが、私は、やはり立憲民主主義の要請であるのならば、人口何％の人が徒歩何分以内に届く、ポストに行ける、そういうことを基準にすべきだと考えているわけですね。
そういうことを考えると、この基準というものは、そういうふうなユニバーサルサービスとしてのアクセスの問題と考えたときに、人口の何％ぐらいの人が、徒歩でいうと何分ぐらいで行けるのか。そういう想定がされていなかったら仕方ないですけれども、そういうふうなアクセス的な観点から見て、この基準というのはどういうふうに理解していいのか、お答えください。
○佐田副大臣
この基準は一応案ということであります。先生の言われるとおり、例えば、これは人口の、要するに過疎地に対しましてはできるだけ手厚くやる。それはなぜかといったら、先生も言われたとおり、過疎地で手厚くしてやらなければ、千人が、物すごく広いところに千人いる場合もあるわけですから、そういうことも加味して考えて、だからできるだけそれは多くしてあるわけですね、ポストを。
それで、こういうふうな基準にのっとって多分考えていくと、これから事業者の方々やら利用者の方々に意見を聞いていくと、では、先生の言われたとおり、ここは確かにこれに該当しているけれどもこんなに遠くなるよ、こういうことも出てきますので、そういうこともしっかりと議論をして、問題のないようにしていきたい、こういうふうに思っています。
○中村（哲）委員
この基準でいくと、大体全国で何万本になるんでしょうか。昨日の、事前のお話では九万八千本から九千本という話もあったのですが、具体的な数についてできるだけ細かく教えてください。
○佐田副大臣
そちらに資料はないかもしれませんけれども、これは五つに分けておりまして、では細かく言わせていただきます。
政令指定都市が、この計算によって、千人当たり〇・五本で一万三千八百八十九本でありまして、人口十万人以上の市の場合は、人口千人当たり〇・六本で二万九千七百五十五本、そして人口二万五千以上の市町村、この場合には人口千人当たり〇・八本、そして人口二万五千人未満の市町村につきましては、千人当たり一・二本で一万七千三百五十八本、そしてそれ以下のところ、いわゆる非常に人口の少ないところでありますけれども、千人当たり一・九本ということで一万六千三十八本、これを全部合計いたしますと、九万九千四百五十六本、こういうことであります。
○中村（哲）委員
非常に明確な答弁をいただいたと思っております。
ちょっと、質問通告になかったのですけれども、先ほど松沢委員の話で、ポストの民間開放の議論というのを一言しておかないといけないなと思っております。
先ほど團局長の方から、なるべく早くやらないといけない、それからカウンティングの問題がある、そういうようなお話がありました。ポストの民間開放というのは、私はこれは非常に難しい話だなと考えています。例えば、三日以内に送らないといけないという条件がある中で、それなら三日以内のどこの部分を公社が責任を持って、何時間以内に渡さないといけないのか、それは契約違反になるのか、そういうことも詰めていかないといけないなと思うのですね。
私は、将来民間開放という議論があってもいいと思うのですけれども、ここをＮＴＴのような、長期増分費用方式の導入のときのようなことにしてはならないと思うのですね。やはり、例えば公社が、着いてすぐ渡すのであれば一通当たり六十円取るよ、そういうことも交渉で決めていく、それが嫌だったら、信書便事業者の皆さんで共同出資してもいいからポストを置いてくださいよ、そういう議論にもなると思うのですね。そこは一律にやるのではなく、やはり公社と交渉力を持つような形、公社が交渉力を持って信書便事業者に対して議論をしていく、そういうふうな過程というのが物すごく必要になってくるのだなと思います。
一言でよろしいですから、ポストの民間開放についていかに考えていくのか、これは今やらないというのはそのとおりだと思うのですけれども、今後どういうふうに考えていくのか、お聞かせください。
○佐田副大臣
私、今先生の話を聞いて、それは非常に含蓄があるというところは、競争がなくなってくるというのは確かだと思いました、今聞いていて。それを一番、今ＬＲＩＣの話が出てまいりましたけれども、あれによって非常に強制的になってしまいましたし、そしてまた、そういうことで競争がなくなったんじゃ意味がないわけですから、それは御意見として私も考えていきたい、こういうふうに思っております。
ただ、今回の法案には受託が入っておりませんので、こういうことが行われることは、要するに、受託されてほかの、郵便ポストの開放ということは考えてはいないということであります。
○中村（哲）委員
この議論は非常に難しいんですね。立憲民主主義の要請として信書の送達というものを国が国民に保障していかないといけないという要請と、もう一方で、きちんと競争を促進することによって公社なり信書便事業者なりの営業の透明性を確保していくという要請と、二つの、相異なると言っていいのかわかりませんが、そういった違う要請を同時に満たしていかないといけないという意味で、非常に難しい話だと思います。そういった観点が、先ほど松沢議員がおっしゃった官僚の裁量の問題というのがこの法案でやはりつきまとっているのかなということを私は感じます。
民間参入を今回してもらわないといけないわけですね。私は民営化論者でないですし、公社というのは公社でいけるのであればそれはいいと思うのですが、ただ、仮に民営化された場合にあっても、この信書の送達という業務に関しては、国が国民に対してあまねく保障していかないといけない、そういう事業である、すごく公益性の高い事業であるということは論をまたないわけですね。しかし、その事業の運営に関しては、効率性と採算性の確保をしっかりしていかないといけない。そして、それを客観的に言うためには、公社とは別に参入される民間業者があって、そことの競争の中から、競争することによって効率性の確保や採算性の確保というのがなされる。今回の信書便法の位置づけ、憲法的な位置づけというのはそういうことになるのかなと思うわけですね。そうしたときに、参入条件が明確でないといけない、官僚の裁量が強過ぎてはいけない、そういう議論になるんだと思うのです。
きょうの読売新聞の二面に、「今回の解釈変更については、大手宅配便業者からは「あいまいな定義を都合良く解釈する総務省の姿勢にはあきれるばかりだ」との声も出ている。」と書かれております。こういうふうな姿勢がやはり問題なんですね。官僚が裁量を振るっている、だから参入したくない、そういうふうに思われることが問題だと感じるんですけれども、その点についてはいかがお考えでしょうか。
○佐田副大臣
裁量というお話がありましたけれども、これはあくまでも法律で決めていくわけでありまして、その政省令につきましても、しっかりと意見を聞きながら慎重に決めていきたい。また、先生が言われたとおり、公益性もありますし、本当に信書の送達ということは憲法にもかかわることでありますから、非常に私は重要なことだと思っております。これは電気通信でも同じことであります。
そういうふうな基本的なことを考えて、また、ただ、国民に対する利便性、こういうことも含めてこれから議論をしていかなくちゃいけないんじゃないか。その中に、今回はいわゆる条件をつけて、ユニバーサルサービスを確保し、そしてクリームスキミングを防止する、そういう条件を、三条項をつけさせていただきました。これはかなり厳しいものだ、そして厳格なものだ、私はそういうふうに思っておりますので、御理解いただきたい。
○中村（哲）委員
官の裁量が強いということになるとどういうことになるかというと、私が危惧しているのは将来の話です。民間が参入しない、そして、かつ公社が信書の送達について独立採算を維持できなくなったときのことを危惧しているのです。
信書の送達は国が国民に対して保障しなくてはいけない事業である。にもかかわらず、民間が参入しないし、公社は採算がとれなくなってきた、そういったときに、官の裁量が強いと、ユニバーサルサービスは、さはさりながらやはり提供できないよ、独立採算とれる範囲でやればいいじゃないか、そういう議論が出てきかねないわけですよ。
だから、きちんと民間が参入できるようなやり方、それはユニバーサルサービスですからハードルは高くていいと思うんですよ、立憲主義の要請から。しかし、そのハードルの高さというのは明確でないといけない。今、民間が批判しているのは、ここで批判しているように、明確でないということなんですよ。立憲主義の要請から考えると、そこをきちんと議論していく。先ほど大臣は、信書性が薄くなった、濃くなったというような議論をされているのですけれども、信書性は、やはりあるかないか、そこを明確にしていく、その官の姿勢が必要だと思うんですよ。そこについていかがでしょうか。副大臣、大臣、両方できれば答えていただければいいと思います。
○佐田副大臣
決して信書性が薄くなるとかそういうこともありませんし、また、では、事業者が入ってこなかったらどうするんだというお話が今ありましたけれども、特定信書なんかの場合は、なかなか三時間以内であるとか重さの問題であるとか言われていますけれども、かなり考えられている方もいらっしゃいます。これからの議論のうちに、私は、一般信書の方も入るチャンスが相当出てきますし、また逆に、公社の方もそういうふうな形で競争心というものがわいてきて、国民に対する、もちろん信書の送達を守る、秘密を守っていくということは当然ですよ、かつ、緊張感を持っていわゆる競争が保たれていくんじゃないか、こういうふうに思っております。
○中村（哲）委員
あるべき姿にきちんと近づけていく、それが政治の役割だと思っておりますので、事態の経緯を見ながら、また参入してくる業者が出てくれるように運営を変えていくことが必要だと思っております。
時間がほぼなくなってきましたので、残りの質問、いっぱいあるんですが、これは次回に回させていただいて、もし次回がなければ質問主意書ということになりますので。
その前に、官公庁の問題があると思います。信書便事業者が参入されたときに、官公庁はこの信書便事業を使うかどうか、そういうのは経営に対する非常に大きなインパクトがあると思うんですよ。例えば、裁判所が国民に対して出すもの、今は郵便ですが、これを信書便でもできるようにするのかどうかなど、官公庁が使うものというのを、今度は郵便と信書便とが競争することになるわけですね。このあたりについてどのようにお考えになっているのでしょうか。
○佐田副大臣
これは、もう先生も御存じのとおりで、郵便料金につきましては確定しておるわけでありますから、それではほかにどういうものがあるかといったら、官公庁であっても、例えば普通の会社であっても、これは料金水準や利便等を勘案してやるわけでありまして、もっとサービスのことを言われるのであるならば、例えば特定信書なんかで東京都内でやるときなんかはいろいろなサービスが考えられると私は思うんですよ。一般信書じゃなくても、特定信書の場合は非常にふえてくる、こういうふうに思っております。
○中村（哲）委員
時間が参りましたので終わらせていただきますが、最後に、その官公庁への提出の場合も、ちょっと裏なので聞かせていただきますが、今は、郵便の場合は官公庁に提出する場合にはある程度の特例がありますね。発信主義なのか到達主義なのかという問題なんですが、そのときの発信主義、到達主義の問題については郵便と同じように信書も扱われるように法律はなっていると考えてよろしいですね。
○佐田副大臣
そのとおりです。
○中村（哲）委員
丁寧な御答弁をいただきましてありがとうございました。これで終わらせていただきます。
質疑一覧に戻る