関連メルマガ「国会からの手紙」第106号2001年5月29日
第151回国会 衆議院 総務委員会
案件：電気通信事業法等の一部を改正する法律案
質疑内容 「電気通信事業法改正」 関連メルマガ「国会からの手紙」第106号
電気通信事業法改正案審議では、ＮＴＴを対象とした通信市場での支配的事業者規制について質問をしました。
現在、市内電話市場は、NTT東日本会社・NTT西日本会社のほぼ独占状態になっています。市場に競争原理を導入して、国民がより安く使いやすいサービスを受けられるように、改正案では、上記NTT２社が他の通信会社と接続を行なう際のルールを公開とし、接続についての交渉の中でトラブルが起こった際の紛争処理機関を設ける、といった内容が盛り込まれました。
また、電話料金の全国一律サービス提供（ユニバーサルサービス）を義務付けられる業者への基金制度も盛り込まれ、この点にしぼって質問を行ないました。これは、ユニバーサルサービスを義務付けられる業者は、採算がとれない地方では経営が苦しくなるので、義務付けがない業者からの拠出金をもとにした基金から交付金を受ける、というものです。この交付金額の算出根拠について、たずねましたが、総務省からは、あまり明確な回答をもらえませんでした。通信市場自由化を目標としているにもかかわらず、この基金制度については、かえって総務省の市場への関与が強まるのではないか、との危惧を抱きました。
会議録抜粋
○中村（哲）委員
おはようございます。
政府に対する質問の前に、一言委員長に対して申しておきたいことがあります。
与党側の席を見てください。（発言する者あり）さっきはもっといなかったという声が同僚議員から聞こえておりますが、定足数というのは何のために設けてあるのか。与党側の席だけ見ると、定足数は足りていません。私は、地元の戦没者の追悼式に出るために、委員会を休んだり本会議を休んで地元に帰っている人もいると聞く。そのような国会のあり方でいいのか。国会議員というのは全国民を代表する存在であるというのは憲法にも書かれている。
こういう状態に対して、委員長はどのようにお思いになりますか。
○御法川委員長
非常に遺憾でございます。
今、事務局を通じて出席方の要請を進めております。（発言する者あり）
中村君。
○中村（哲）委員
今、不規則発言で、そんなこと言うなと与党の側の委員さん、おっしゃいましたけれども、それは本当に本心でしょうか。
委員長は遺憾だとおっしゃいました。遺憾だというのは余り国民がふだん聞く言葉じゃありませんので、ちょっとわかりやすい言葉で言っていただけませんでしょうか。
○御法川委員長
総務委員会のメンバーでございますから、どういうお仕事があるかはわかりませんけれども、出席するのは当然でございますので、ぜひ総務委員としての役割を果たしてもらいたいという意味で申したところでございます。（発言する者あり）いや、数はいっています。
中村君。
○中村（哲）委員
確かに、抜けざるを得ない用事とかも出てくると思います。だけれども、物事には程度というものがあって、だからこそ、定足数が設けられているというふうに私は思っていますから、一人一人のことをやっていきましょう。もちろん、みずからの自戒も込めて、ともに取り組んでいきたいということを申させていただきます。
さて、政府の方に質問させていただきます。よろしくお願いいたします。
まず、ユニバーサルサービス基金についてお尋ねいたします。
まず、小坂副大臣の方にお聞きいたします。ユニバーサルサービス、法文では基礎的電気通信役務と定められておりますが、このユニバーサルサービスの対象となるサービスは何でしょうか。
○小坂副大臣
ユニバーサルサービスにつきましては、法律の七十二条の五に定めておりますが、基礎的電気通信役務ということで、法文上は、国民生活に不可欠であるためあまねく日本全国における提供が確保されるべき電気通信役務、このように規定しているわけでございます。
このユニバーサルサービスの具体的な範囲については総務省令で定めることとしておるわけでございますが、加入電話サービス、それから公衆電話サービス及び緊急通報サービス、この三つを規定することを予定しております。
○中村（哲）委員
逆に考えると、ＩＳＤＮやＡＤＳＬ、そういったインターネットというものは入らないと明言されていると理解してよろしいんでしょうか。
○小坂副大臣
今御指摘のＡＤＳＬあるいはインターネット等のサービスは、まだその世帯普及率等からかんがみてこのユニバーサルサービスという中に規定するには至っていない、このように考えております。したがって、今おっしゃるとおり規定しないということでございますが、今後、いわゆるドッグイヤーと言われるようなこの市場の変化に対応して、常にユニバーサルサービスにつきましても検討を重ねていくことは継続してまいる所存でございます。
○中村（哲）委員
検討していくというところが、総務省の中だけでやっていることに問題があると思うんですよ。これは省令だということが私は非常に問題だと思います。
先ほど条文をお読みになりました。国民生活に不可欠であるためあまねく日本全国における提供が確保されるべき役務とおっしゃいましたが、この範囲を決めるのは、やはり国会でなくちゃいけないんじゃないでしょうか。私はこれを法律事項とすべきだと思いますが、いかがでしょうか。
○小坂副大臣
今、申し上げましたように、このユニバーサルサービスというものをどの範囲にするかということは、なぜ法律上規定しないかといえば、また繰り返しになるわけでございますが、今日の変化の激しいサービスの中で、サービスの普及率、利用状況等を勘案して、国民利用者のニーズを踏まえつつ、それを見直していくということが必要でございます。その意味で、法律事項とすることによりまして、逆にユニバーサルサービスの範囲というものが時代におくれてしまう、あるいは手おくれになるということも考えられないではないわけでございまして、十分に機能する枠組みの中で適時適切に見直しを行っていくことの方がむしろ国民利用者の皆さんの利益に資する、このように考えて、法律事項にはいたしておらないところでございます。
○中村（哲）委員
小坂副大臣の答弁を今、お聞きしますと、法律事項だったら迅速に変えることができない、省令だったら変えることができる、そういうふうなお考えだと思います。
では、適宜変えていくというのはどれぐらいのタームで考えておられるのか、どのぐらいの期間で変えることを考えているから法律事項ではいけないのか、そういう具体的なイメージがもしあるんだったら、それをお答えください。
○小坂副大臣
決して法律事項にしてはならないというふうには考えておりませんが、むしろ、省令で制定をする方が国民ニーズに適合するだろうと考えているという考え方を申し上げたわけでございます。この検討に当たりましては、審議会に諮問をするとか、あるいはその諮問に基づく答申に対してパブリックコメントを広く求めて国民利用者の皆さんの意見を十分に反映させるとか、こういったことをしながらやっていくわけでございます。
期間的なものについては、普及の度合いが、どのくらいのものが普及するかというのはなかなか算定しがたいですね。
例えば、携帯電話も当初は十年以上かかるだろうと思っておった普及が急速に進んだとか、インターネットもまだまだ普及は伸びないだろうと言われていたものが急速に進展するとか、今も御指摘にありましたＤＳＬのサービスも当初予定していたよりも急速な進展をしております。こういった状況をつぶさに見ながら判断をしていく方がよろしかろう、このように考えているところでございます。
○中村（哲）委員
逆に言えば、つぶさに見ていきながら法律事項にして、そういう状況が今、国で起こっているんだよと、そういう問題提起を内閣の方からしていって国会で議論をしていくというのが、このユニバーサルサービスの性質からしてあるべき姿なんじゃないかと私は思います。
そもそもユニバーサルサービスとは何なのか、なぜこういうふうな基金が必要になってきたのか、そういうふうに議論を進めたいと思います。
小坂副大臣、今なぜユニバーサルサービス基金が必要になったんでしょうか。
○小坂副大臣
委員も多分お使いになると思うんですが、よくデジタルデバイドと言われるように、電気通信、情報通信、いわゆるＩＴと呼ばれるこの分野の急速な進展によりまして、利用できる層と利用できない層、それが、地理的な条件や年代あるいは国別、国の施策等によっての格差、こういうものが生じる。これは避けなければならないことでございますね。だれでもがあまねく利用できるような、便利なものであればみんなが公平に利用できるような環境をつくっていかなければなりません。
そういう中で、一方では競争を促進し、そしてその競争の中で市場の原理に基づいてそれぞれの事業者が事業を営んでいく、こういう環境を整備していくわけでありますが、それによりますと、営業的に有利な部分には多くの事業者が参入するが、営業的に採算性のとりにくい分野にはなかなか事業者が参入しないということが考えられるわけでございます。
地域的な分野で例を申し上げるならば、都市部においては、多くの事業者がそこに参入をし幅広いサービス、多様なサービスが提供されるけれども、地方においてはなかなか採算性がとれないので、どの事業者も都市部を優先して地方の整備に手を抜くというようなことがもしあったとするならば、それは公平な環境の整備にならない、こういうことになりますので、特定の事業者を定めて、その事業者がこのユニバーサルサービスを提供する義務を負って、そして、そういった地域においても必ずユニバーサルサービスと規定されるサービスについては提供をしていく、このように努めなければならないというふうに、私ども政府は考えているわけでございます。
その点から、事業者が実際にそれらの地域で提供するコストが、提供による収入よりも上回ってしまう場合、この損失をだれかが補てんしてやらなければ、その事業者は競争に不利益をこうむることになります。そういった意味で、それらの地域についても、同じような電気通信事業者の共通のファンドによって、不利益をこうむる、まあ言ってみれば、収入を上回る赤字部分、その一部をこのユニバーサルサービスファンドというようなもので埋め合わせをしていく。このことによって、全国あまねくユニバーサルサービスが提供できる環境を整備していくことに心がけることがやはりどうしても必要だと考えて、このような議論がスタートしたというように理解をいたしております。
○中村（哲）委員
今の小坂副大臣の御答弁をお聞きしまして、デジタルデバイドの解消のために、将来、ユニバーサルサービスを広げていくという前提のもとでお話しされています。そうじゃないのですか。
○小坂副大臣
一面にはそうかもしれませんけれども、デジタルデバイドを起こさないということを基本に考えて、このサービスというもの、事業者のあり方というものを考えていく、そういう考え方を申し上げたつもりでございます。
○金澤政府参考人
事実関係でございますので、若干の補足をさせていただきたいというふうに思います。
現時点におきましてユニバーサルサービスの創設について検討することとなりましたのは、現在は、あまねく電話につきましては、東西ＮＴＴが提供することがその責務とされております。しかしながら、いわゆる内部相互補助、つまり、都市部における利益で過疎地における損失を埋める、そういう内部相互補助が競争の進展によって成り立ちにくくなるという状況を踏まえまして、ユニバーサルサービス、つまり、あまねく電話を中心とした、現在、日常生活に必要不可欠な役務を提供するための費用を、ＮＴＴの地域電気通信網に接続する電気通信事業者、これは電気通信事業者として受益するわけでございますので、この電気通信事業者にその費用を負担させることにより、ユニバーサルサービスを維持しようというものでございます。
○中村（哲）委員
私は、副大臣の答弁と局長の答弁と、微妙にずれていると思います。このユニバーサルサービスの範囲が、今おっしゃった三つの、加入電話と公衆電話と緊急電話の範囲で考えるユニバーサルサービスなのか、それとも、時代の進展に伴ってインターネットまで含めて考えるのか、そこで大きく違ってくるのじゃないですか。
○金澤政府参考人
現時点における法律改正の考え方は先ほど申し上げましたとおりでございますけれども、当然、ユニバーサルサービスも、技術環境の変化、技術の発展動向、競争状況、それからいろいろなサービスの普及状況、そういうものを勘案しながら、適時適切に見直していくべきものでございます。
○中村（哲）委員
今ある電話というメタルの回線と、インターネットで必要とされるようなＩＰの接続網というのは、別のルートであることが普通は考えられるわけです。そのような中にあって、一緒くたに議論していくと、議論が混線してしまう。質的に違うものをユニバーサルサービスに含めていくということは、法律事項でやっていかないといけない、大きな変革を伴うのだから、省令でやるべきではないと私は改めて思いますが、その点について、いかがでしょうか。
○金澤政府参考人
インターネットと申しますのは、いわゆるインターネットプロトコルということでございまして、通信を行う上でのプロトコルでございます。
それでは、具体的にはどういうふうなルートを通って行っていくかということでございますけれども、加入者は、当然、インターネットを行う場合にも、現在のメタリック回線を使ってやるということでございますが、途中は、交換機ではなくてルーターその他の設備を経由して行うということでございまして、地域電気通信網のメタリック回線を利用して行っていくという部分については、ある意味で重複している部分もあるということでございます。
○小坂副大臣
局長答弁と私のは同じラインであると思っております。局長は、現在の状況の中で、ＮＴＴが地域加入者網の独占状態にある中で今日の経過があったという御説明を申し上げ、私は、特定の事業者を例にとったという形でなくて、委員の御質問にできるだけ普遍的な意味で答えようと思って申し上げてきた、概念的な説明を申し上げたところでございます。
今後どういうふうになっていくかということでありますが、例えば、今の緊急サービスにしても、普通の音声のサービスにしても、ＩＰ電話であろうと、あるいは現在の交換機利用の電話であろうと、それが的確に提供できるということであれば、これはユニバーサルサービスを提供できることになるわけでございます。また、特定の地域において、ケーブル事業者が寡占的に地域網を張りめぐらせて、そこにおいて電話サービスを提供するということであれば、これもユニバーサルサービスを担っていることになるわけでございまして、こういった状況を全体的に総合して御説明を申し上げたつもりでございます。
○中村（哲）委員
小坂副大臣の整理には納得します。だから、そのような違いがあるということを、答弁性質上違いがあるということを私も申したかったわけです。
局長のなさった答弁を前提とすると、次に生じてくる疑問が、九九年の再編のときには内部相互補助でできると考えられたものが、なぜ、それではできなくなったから基金なんだ、そういう疑問が今度出てくるわけですよ。これについてはどう評価をしていますか。
○金澤政府参考人
今回の一連の法律改正事項は、いわば公正な競争の促進という視点から、さまざまな施策を法律改正事項として挙げたということでございます。
そういうことで、持ち株会社及び東西ＮＴＴ、ＮＴＴコミュニケーションズという四分割いたしました平成十一年の組織変更と申しますか、その時点におきまして、当然、ＮＴＴ東西に対して責務を課したわけでございますが、この法律改正に伴いまして、さまざまな状況の変化が発生してくるだろうということを念頭に置いているものでございます。
ユニバーサルサービスコストをどのように算定していくかということでございますが、特定の役務を提供するためのコストと、その役務によって得られる収入というものを比較いたしまして、赤字であればこれを補てんしていくということでございまして、そういう状況を見ながら、ユニバーサルサービスファンドを設立していきたいというふうに考えている次第でございます。
○中村（哲）委員
時間もなくなってきましたから次に入りますけれども、だったら、基金を算定する基準とか規模とかはどういうふうに考えておられるのでしょうか。
○小坂副大臣
ユニバーサル基金の負担金の算定方法でございますけれども、先ほど一部申し上げましたが、ユニバーサルサービスの提供により生ずる収益の額を上回る費用がかかると思われる場合には、上回ると見込まれる額の費用の一部、これは実際の額ではなくて長期増分費用に基づく形で算定をしたものをベースにした費用なのでございますが、その費用に指定法人の事務経費等を加算して、各事業者ごとの負担額は、この総額を各事業者の売上高等に比例して配分をする。全体の事業者の総売り上げの中でシェアを出して、そのシェアに基づいて案分する、このような方式が考えられるわけでありまして、負担金の算定方法については、そのような形で配分することを考えております。
しかしながら、規模が非常に小さな事業者に対しても同じ割合で負担金を課すということになりますと、過重な負担になることも考えられますので、負担金を適用する規模を一定のレベルというもので切っていく必要があるだろう、いわゆる足切りのようなものを考えて、それ以上の事業収入のある事業者を対象にこの負担金を分割していこう、このような考え方で臨んでいく予定でございます。
また、事業の規模や収益の額に対する負担金の額の割合は、現在では長期増分費用の算定がまだできないわけでございますので、今後そのような状況を十分見ながら算定の方式を詰めてまいりたい、このように考えております。
○中村（哲）委員
今の答弁は非常にわかりにくいです。理解できません。
長期増分費用方式というのは、もともと公平な競争のために設けられるものでしょう。このユニバーサルサービスというのは、競争とはもう一つ対立概念、トレードオフの関係にある公益性を確保するためのものでしょう。何でそういうふうになるのか、私には全然わからない。
○金澤政府参考人
原価を算定するための算定方式として長期増分費用方式という考え方を用いるわけでございますけれども、これは、負担金を負担いたしますのは、ＮＴＴの地域電気通信網と接続する電気通信事業者ということになっております。その電気通信事業者が負担する負担金の額を積算するときに、例えばＮＴＴの経営が非常に非効率であったというために、そのことによって多額の負担金を負担する必要が生じてくるというふうな場合もございます。
したがいまして、経営の非効率性というものを完全に排除し得る長期増分費用方式という方式によって行うことが、費用負担者との関係において適正であるというふうに考えているということでございます。
○中村（哲）委員
だから、そこに恣意的な、政策的な判断が入ると言っているんですよ。全部省令じゃないですか。総務省がそういうふうに考えると、そういうふうになるようになっているんじゃないでしょうか。そんな法律のつくり方でいいのかということを聞いているんですよ。
非効率的な経営をしているという判断は、だれが判断するんですか。総務省令で決まるということは、総務省が判断するんじゃないですか。そんなことで本当に公正な競争とか通信市場ができると思っているのですか。
○片山国務大臣
いろいろやりとりを聞かせていただきました。
今の我が国の制度は、委員御承知のように三権分立ですよね。我が国会は立法機関、我々は行政機関で、立法では法律をつくっていただいて、その中の実際の施行は行政がやる。その接点が、法律の下の政令や省令ですよね。
それで、大きなユニバーサルサービスの定義は法律で決めていただきました。その具体の施行は、我々は省令でやらせていただこうと。ここは見解が、そうしますけれども、ただ、総務委員会で十分国会の意向は聞かせていただいて、また我々のやることに御批判もいただいて、その上で省令を決めてまいりたいと思いますので、その辺は役所だけで独走するとか勝手に決めるとかということは一切考えておりませんので、その点は御安心賜りたいと思います。
○中村（哲）委員
時間が来たので、もう本当にやめなくてはいけないのですけれども。
だからこそ、ユニバーサルサービスの範囲というのは、そこまでは法律事項にしておかないといけないのではないかということも言っているわけですよ。それを、時代の変化が早いからそれはできないとか、そういう答弁、私は、きょうの御答弁の総合的な組み立てというのは論理破綻していると思うのですよね、うまくつじつまを合わされていますけれども。
だから、その点に関して、正直に最後に答えていただいて、私の質問を終わらせていただきます。
○小坂副大臣
私どもも、決して何かごまかそうとしているわけでもなく、何でもないのでございまして、今、局長が、ＮＴＴがもし非効率な運営をしているような場合に、そのコストを、接続している事業者に押しつけられるのでは困るので、こういった長期増分費用方式を使うのですと申し上げたところ、中村委員は、そういった非効率な運営を許している、あるいはそれを判断するのが総務省だからおかしいんだ、こういうお話ですが、それは判断できないのですね。
要するに、非効率かどうかということを排除するために、それを私どもが判断することを排除するために、現状において一番効率的なモデルでそれを組み立てたらどのくらいの費用がかかるかということを算定して、それをベースにして、ＮＴＴのコストを横に置いておいて、そうではなくて、理想的なモデルをベースにして算定したコストを、接続している事業者の方々に負担をしていただく、こういう形をつくって、より公正な基盤をつくるというのがこの考え方でございます。
それから、今、委員が御指摘になりました、省令か法律事項かというのは、まさに今、大臣が申し上げたように、この分野におきまして公正な運営を私どもは心がけておりますし、その点においては、議院内閣制において皆さんに御理解をいただかなければ、これはどうにも議論がおさまらないところではございますが、このような変化の激しい分野においては、国民の利便というものを一番に考えて、そして、法律の改正というのは時々の事情によっていろいろ変わります。例えば院の構成とか、いろいろなものが関係してまいります。
しかしながら、省令であれば、国民にパブリックコメントを求めて公平な判断をいただいた上で、省令改正も迅速にできるわけでございます。こういった観点でこれは省令事項にさせていただきたいという私どもの考え方を明確に申し上げ、透明性も確保しているつもりでございますので、その点、何とぞ御理解をいただいて、今日のところはおおさめをいただきたい、このように思うところでございます。
○中村（哲）委員
おさめられないですが、質問を終わらせていただきます。
一覧に戻る